6月13日，民航局印发《“十四五”通用航空发展专项规划》（下称《规划》）。这是民航局制订的第二个通用航空发展专项规划，也是民航发展迎来“三期叠加”，综合交通运输迈向融合大时代背景的重要文件。
《规划》明确发展目标为：“十四五”期间，聚焦五个重点领域，夯实两大保障体系，实现五个新变化，设定了安全、规模、服务三个维度16个具体指标。
图1:“十四五”实现五大新变化
《规划》按照“五纵两横”明确重点工作。其中，“五纵”指“公益服务提能增效、新兴消费扩容提质、通航运输连线成网、无人机广泛应用、传统作业巩固提升”等重点任务，统一按照“愿景描绘、规章制修、政策支持、制度保障”四个层次分解任务，确保精准聚焦、务实落地。“两横”包括“夯实资源保障能力、持续提升治理能力”两方面保障，为重点任务落实提供有力支撑。
图2:“五纵两横“重点工作内容
经过“十三五”改革探索，通用航空发展成绩显著，但问题依然突出。《规划》坚持问题导向，顺应形势变化，吸收业界精华，目标合理，重点突出。
一、规划目标全面细致，求真务实，注重发展质量
《规划》目标由“十三五”总飞行量、通用航空器数量、重大飞行事故万时率、通用机场数量、飞行员数量五方面指标扩展到安全、规模、服务三维度16个具体指标，更全面细致。
图3:主要规划目标
1. 安全维度留有余度，符合预期
死亡事故万时率由原来的小于0.09提高到小于0.08，单看数值有所提高，但指标按五年滚动值，对比基础年2019和2020年0.058的数据，留有余度，符合预期。
2. 规模维度指标细化，不盲目追求规模，注重质量提升
规模维度有两大特点。首先指标更细化，将总飞行量、通用航空器数量、通用机场数量、飞行员数量细化为7项9个指标。具体来说：新增企业数量指标；考虑无人机发展，在企业数量、飞行小时、航空器数量、飞行员等方面都单列无人机发展指标。
其次，指标更求真务实，如2025年在册机场数量指标为500个，通用航空器期末在册数3500架；数量都不算多，考虑现实情况，更注重通航运输连线成网，注重提质增效。
3. 服务维度指标增加很有必要，聚集重点方向
服务维度为新增加指标，说明经过近年发展，通用航空具备良好基础，能为国民经济提供必要服务。服务分为4项6个指标；包括应急救援、航空消费、通用运输、传统作业4个子项，在应急救援和通航运输增加开展业务的省份数量两个具体指标，指标预期相对务实。
二、 重点任务与时俱进，强化无人机发展，优化重点任务分类
1. 无人机广泛应用大势所趋，全方位支持无人机应用突破
五大重点领域最大的亮点是将无人机纳入重点领域，在规划目标中就有所体现。无人机已经成为二十一世纪航空业发展的最大技术变量，展望未来，其与高新科技融合的新领域将对生活带来革命性冲击。中国与美国、欧洲相比，民用无人机产业链都相对完备，具备主导全球民用无人机发展的实力,也是全球无人机产业主要的创新源与目标市场。规划充分考虑这点，明确了支持深化农业服务、拓展工业应用、支持物流配送、推动跨界融合四个方向。切合时代发展，在配套规章标准，创新行业管理，保障支持措施都相对到位。
图4:五大重点领域任务分解
2. 新兴消费日趋合理，航空运动纳入行业管理，融合创新发展
新兴航空消费分类更加合理，公务航空回归到通航运输，在包机服务网中提及。明确提出支持航空运动创新，加强与体育主管部门协同。在保障支持措施提出：“支持在世界自然文化遗产、国家级旅游度假区、4A级及以上景区、国家体育产业示范基地或周边建设通用机场，支持建设航空飞行营地，视需配套航油、通信、导航、监视、气象等设施”。民航局从行业管理提出了航空运动发展的建议，在规划目标中已将航空运动驾驶员计入到私用、运动驾驶员执照持有数，统一口径；也意味飞行营地、飞行运动等以往部委之间管理盲区会被逐渐补上。
三、回归交通属性，力推通航运输连线成网，融入立体交通
1. 通用航空回归交通属性，三大网络构筑通用航空基础网络
《规划》提出打造“干支通、全网联”的航空运输网，通用航空必不可少。通航运输重点完善三大网络：织密短途运输网、拓展包机服务网、培育通航货运网。在“织密短途运输网”中提到：“偏远和地面交通不便地区，提出构建以支线机场为核心、通用机场为节点的次级区域枢纽航线网，满足基本航空出行需求”，这是满足大众基础需求；而在国家四大城市群等城镇密集区，是“支持地方政府构建城市之间的航线网，充实立体交通网络，满足便捷出行需求”，是满足多种选择需求。在“拓展包机服务网”中提到：“支持有条件的地区发展公务航空，满足个性高效的出行需求。支持粤港澳大湾区开展直升机跨境运输业务”，这是理性看待公务航空，强调其交通属性。“培育通航货运网”是首次明确，这意味着通航货运在中国由理论探索进入实际推动。《规划》做到回归交通属性，融入立体交通网，满足大众多样化交通需求。
图5:通航运输三大网络建设任务
2. 多措并举融入公共运输体系，充分利用支线机场，实现“干支通”衔接
通航运输连线成网，光靠通用机场网络难于实现，“干支通”体系构建非常必要。《规划》除在配套法规予以保障外，还重点从干支通便捷出行、保障支持措施两方面着眼，提出畅通服务渠道、推动便捷中转、完善机场网络、加强运行保障、加大资金支持等五项具体措施。这些措施针对性强，给予通用航空和公共航空同等待遇，纳入同一系统，有助于实现“干支通”有效衔接，有利于与公共航空实现双赢。
图6:基于“干支通”出行的主要措施
四、落实“放管服”，坚持全局性、系统性思维，夯实资源保障能力，持续提升治理能力提升
1. 落实“放管服”要求，明确通用航空地方主责，聚焦行业管理
按照中央“放管服”的要求，中央从2016年起开始向地方政府下放通用机场等23类项目核准权限，通用机场央地事权交接逐步落实。本次《规划》，民航局未对通用机场布局提具体要求，仅从行业角度，运营角度提出发展思路；对于资金支持，也是从行业角度，鼓励地方出台必要的政策支持，未将资金支持作为重点。与其他部委、军方、地方政府分清权责，是主体责任的要全力推动，需要共同推进的加强协同，配合为主的就积极支持。
图7:两大体系保障内容
2. 坚持全局性思维，全方位推动要素革新，夯实资源保障能力
推动空域、机场、飞行服务保障优化，加强人才培养、科技创新力度，加快培育航空文化。可以看到，空域管理体制任重道远，空域改革试点稳步推进，需要地方投入更多努力；华东、中南等地区跨省低空飞行航线将受到支持，局部区域间连线成网，通航网络化常态化运营将首先实现。全国统一的飞行计划申报审批信息平台将重点建设，通航飞行便利性终将体现。值得关注的是，《规划》从跑道材质、塔台运行、咨询设计单位设计方案几个角度，提出了降低投资成本的实用建议；比如鼓励建设草地、水上、土质等低成本通用机场，充分体现通用机场的通用、简易适用性。飞行服务站建设面向网络化、自动化，加快国家信息管理系统、区域信息处理系统建设。低空通信监视能力建设正式进入北斗时代，全面推动北斗定位终端在通用航空器上的安装使用，建设运行北斗飞行动态信息服务平台，融合现有ADS-B系统和已有的飞行服务中心，彻底解决通用飞机目前“看不到、连不上”的基本问题。创新方面，“５Ｇ 与北斗卫星导航系统一体化的民用航空低空空域监视技术应用验证” 和“有人无人航空器融合运行等关键技术应用”一系列等新技术受到鼓励。
3. 坚持系统化思维，加强协同共促，持续提升治理能力
坚持系统化思维，以行业、政府、社会多元共治为导向，持续推进法规体系重构，优化治理手段，深化管理改革，推动协同共促，构建现代化的通用航空治理体系。尤其强调加强协同共促，包括加强部门协同、加强局省共建、深化军民融合、优化政企合作四大协同共促措施。
（转自豫通航公众号，作者：李辉，现任中国航空国际建设投资有限公司综合规划研究院副院长，河南航投通用航空投资有限公司副总经理（挂职），曾出版《美国通用航空小镇全景解析》、《通用航空产业规划与实施》等多部专著）
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